境外国家和地区也并非将所有的内部行政行为均纳入司法审查，但对于影响公务员的公民权利的行政行为则一律纳入行政诉讼范围{30}。

第十章 执行第一百三十七条【执行根据、执行措施】当事人必须履行发生法律效力的判决、裁定、调解书。有学者认为政府内设的行政部门的行政行为都代表政府，因此所有案件都应当由政府负责[19]，也即均以一级政府为被告{43}。

在现行《行政诉讼法》的框架下，通过积极适用指定异地管辖来最大限度排除干扰、实现正义，已被学界与实务界所认可{54}。还有学者认为应当将专家辅助人制度加入到证据规定中，以提高审判机关和诉讼当事人对于法律知识以外的涉案专门性问题的专业认知水平，从而提高判决的公正性{9}。（六）其他违反法律、法规的情形。参见莫于川著《解读＜关于行政案件管辖若干问题的规定＞—破解县法院审不了县政府的司法窘境》，载《理论导报》2008年第5期。因此，中级人民法院的管辖范围还是限定在县一级行政机关为宜，因此建议稿改为以县级人民政府或与其级别相当的行政机关为被告的案件。

书写起诉状确有困难的，由人民法院记入笔录，并告知对方当事人。这一审判体制在实践中表现出愈益明显的弊端，如行政审判的独立性不强，法院的权威性严重缺乏，行政诉讼执行难等。在此种前近代官吏制度之下，官吏相对于君主可谓仅有义务而无权利，诸如俸给之受领、官职等福利主要来源于君主的恩赐，并可由君主依个人好恶随时剥夺。

[16]这里的机关内部行政作为是一种事实行为，[17]吴庚先生强调其仅产生类似个人相互司法关系之效果，甚或完全不发生任何外部法律效果。为什么内部行政行为就不能得到司法审查？行政法学者自然想到了特别权力关系理论。而据笔者有限的阅读量，2005年以前出版的比较系统地介绍特别权力关系的大陆著作教材有于安先生的《德国行政法》（清华大学出版社1999年版）、马怀德教授的《行政法制度建构与判例研究》（中国政法大学出版社2000年版）、张树义教授的《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》（中国政法大学出版社2000年版）、杨海坤、章志远合著的《中国行政法基本理论研究》(北京大学出版社2004年版)。猎官制是指获得多数国民支持而取得政权之政党，得任用忠于该党派之人为公务员，而将其任免与民意相结合以实现民主原理。

[4]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第182页。[13]最高院《若干问题的解释》主要起草者之一甘文博士在他的书中也应用了内部行政行为理论。

当年有1篇文章提及特别权力关系[8]，但是由于《国家公务员暂行条例》是当年4月24日通过的，因此该文也不可能对条例产生影响。国家集权主义吞噬了公民的自由空间。【关键词】公务员诉权。尽管其与外部行政措施不同，但是，并非被排除行政诉讼法范围之外。

尽管特别权力关系理论在20世纪二、三十年代经日本传入我国，当时的行政法学著作已有特别权力关系理论的介绍，[5]但是由于历史的原因，大陆法学的发展出现断层，这些著作对80年代的大陆基本上没有什么影响，特别权力关系理论只是在台湾地区得以承继。罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。官吏的权利主要来自与官府相对的百姓，此时他们享有绝对的权利和利益。第三，我国公务员自身的权利观念不强。

受理国家公务员控告的机关必须按照有关规定作出处理。[22]介绍内部行政行为范畴的教科书相当普遍，论及特别权力关系的教科书有应松年主编的《当代中国行政法》（中国方正出版社2005年版）等。

[23]翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第411页。但是，这些教科书深受到苏联行政法学的影响，尤其是管理论的影响。

而依据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称最高院《若干问题的解释》)第4条的解释：行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。[26]（二）马克思主义国家学说与前苏联行政法学的影响马克思认为，人的存在是类、群体与个体三位一体的存在，人不仅仅是一个个的个体，而是作为整体的人类的一部分而存在的。我是祖国一块砖，哪里需要哪里搬。（5）对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利。他论证二者的不同来源时举了两个证据，一是台湾学者吴庚先生的著作，另一个是王名扬先生的著作。在近代行政法刚出现的时候，行政法学还没有注意到内部行政领域，内部行政也没有引起行政法学者们的兴趣。

1993年《国家公务员暂行条例》之前提及特别权力关系的文章仍然只限于这两篇文章。那么，说我们在1989年制定《行政诉讼法》、1993年制定《国家公务员暂行条例》时就已根据特别权力关系理论来设计立法了，从而将有关公务员权利义务方面的管理行为排除出行政诉讼之外，这是非常牵强的。

公务员应享有八项权利：（1）按照规定的权限履行职责应当具有的工作条件的权利。（6）保守国家秘密和工作秘密。

[17]行政事实行为一词，是由德国法学家耶律纳克在魏玛共和国时期首先提出的。在我国，目前仍受这一观念的影响。

这至少在目前的行政法学界是一种较为普遍的现象。[31]80年代的行政法教材本质上没有摆脱管理论的色彩，从其中的政法定义可见一斑，例如：行政法是关于国家行政机关进行行政管理活动的各种法律规范的总和，是调整国家行政管理活动中发生的国家行政机关之间以及国家行政机关同其他国家机关、企事业单位、社会团体、群体组织和公民之间关系的一切法规的总称。(七)未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇。因此，这种对单位的服从和依附使得公务员与国家、机关、上级的关系远离法律规范的制约。

应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版。我国的历史传统对公务员的权利问题产生了以下几点影响：首先，国家对公务员权利的重视不够。

即使在特别权力关系理论发源地的德国，该理论已经式微，基本上被废除，因此保障公务员的诉权是建设法治国家所必须。他说：以奥托·迈尔（亦译为‘迈耶，笔者注）的学说为依据的理论认为，凡使用公共设施者，踏入公共机构即得服从一‘特别权力关系（机构权力），由此也须遵守行政内部的机构命令，对此不可通过法律途径予以撤销。

[7]总体上来说，《行政诉讼法》基本没有受到特别权力关系理论的影响。当今中国的民主法治有了巨大的进步，但是在中国毕竟是一个法治后进国家，上个世纪80年代末期，中国的法治化程度与德国19世纪末期比较接近，也许正是这种巧合的产生背景。

而作为人类社会生产发展到一定历史阶段的产物的国家是维护阶级统治的机器，是一个由许多部件所组成的互相联系的有机整体，是一个系统。据胡建淼教授介绍，划分内部行政行为与外部行政行为是近几十年的事情。（5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：(一)处分。

对保障公务员诉权的必要性以及其与特别权力关系理论、内部行政行为概念的关系，许多学者已经做出探讨。真正的渊源还要到别处去寻找。

内部行政行为理论拥有与特别权力关系理论不同的独立的理论渊源。[22]但是，这两者都不是公务员诉权受限的原始理论渊源。

行政机关公务员的权利义务范围非常广泛，根据2005年出台的《公务员法》规定，公务员应当履行下列九项义务：（1）模范遵守宪法和法律。在权利受到侵害时，很多情况下并不是主动去申诉和控告，而是采取容忍的态度，或是求助于其他更有权力的主体，来挽回自己的权利。